把行贿犯罪档案查询作为政府采购和招标审查的必经关口,将有行贿犯罪记录者拒之“门”外,能大大降低工程建设领域官商勾结、权钱交易的几率,有效预防贿赂犯罪。廉政专家表示,行贿犯罪档案查询系统实现全国联网,绝对不是一次简单的“技术升级”。
依托行贿犯罪信息资料库,能够使“违法必究”真正落到实处
得知行贿犯罪档案查询系统实现全国联网的消息后,中央党校政法部教授林喆的第一个反应是:“太好了,早就该有这样的查询网络!”
近年来我国反腐败力度持续加大,也取得了明显成效,但职务犯罪尤其是贿赂犯罪在某些行业、领域仍然易发、多发。贿赂犯罪不仅在职务犯罪总量中占据了很大比例,而且总体呈逐年攀升趋势,必须采取得力措施进行重点防治。
在一些受访专家看来,惩治贿赂犯罪除了依靠刑法外,还要依靠其他一些工具。比如行政性的处罚和采用信用工具、“黑名单”等方式,从道德层面对贿赂行为人进行惩罚。
“其实,我们并不缺乏这方面的处罚规定。”北京航空航天大学廉洁教育与研究中心主任任建明教授表示,招标投标法、政府采购法、建筑法、工程建设项目施工招标投标办法等法律法规规章均对相关市场主体的贿赂行为作出了相应的处罚规定。
比如,根据招标投标法第五十三条规定,投标人如果有行贿记录,除了中标无效,被处一定金额的罚款以外,在一年至两年内被取消参加政府招标项目的投标资格,严重的还会被工商行政管理机关吊销营业执照。而于2012年2月1日起开始施行的招标投标法实施条例对此也作出了更为详细的规定。该条例第六十七条规定,投标人向招标人或者评标委员会成员行贿谋取中标的,中标无效;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
“但是,由于过去我们难以查询到相关企业及个人的行贿信息,一些法律法规规章制度很难发挥其应有的作用。”任建明认为,联网后,依托检察机关资料库,行贿犯罪信息查询高效便捷,这使招标投标法等法律法规规章有了执法的事实依据,能够使“违法必究”真正落到实处。
“这种技术预防加制度预防的举措,可以起到保证市场竞争公平公正和规范市场秩序的作用。”湖南大学国际反贪研究所所长聂资鲁教授表示,行贿犯罪档案查询系统全国联网后,能够对行贿者起到有力的震慑作用。
联网对遏制工程建设领域的职务犯罪意义非凡
行贿犯罪档案查询源于浙江宁波等地一些基层检察院的先行实践。
2002年,宁波市北仑区检察院首创“行贿黑名单”制度,在建筑行业开展行贿档案查询。随后,这一举措迅速被司法界人士认可,这个经验也很快得到了推广。最高人民检察院经过充分的论证后,于2004年4月与建设部、交通部、水利部联合下发了《关于在工程建设领域开展行贿犯罪档案查询试点工作的通知》,开始在江苏、浙江、重庆、四川、广西进行试点。
2006年1月1日,最高人民检察院出台《行贿犯罪档案查询工作暂行规定》,将行贿犯罪档案查询由建设领域推行到金融、教育、医药卫生和政府采购领域,由试点地区推向全国。2009年,高检院又取消原来录入和查询范围的限制,行贿犯罪档案查询由建设、金融、医药卫生、教育、政府采购等5个领域扩大到所有领域;升级后的行贿犯罪档案查询软件在全国推广和应用。2010年,华东六省一市行贿犯罪档案查询系统实现了互联互通。
从初步联网的效果来看,检察机关的行贿犯罪档案查询系统已经成为防治职务犯罪、促进社会信用体系建设的有效手段。它以限制进入市场的方式让行贿人付出代价的同时,也对诚实信用的守法经营者给予了保护,对诚信理念的形成和社会信用体系建设起到了积极的促进作用。任建明表示:“‘黑名单’是个信用工具,如果你失信,或者不诚信,你就要付出代价;而诚实守信的单位和个人就会在市场上有更好的声誉,获得更多的机会。这对市场的有序、健康发展有重要的作用。”
据高检院相关负责人介绍,随着行贿犯罪档案查询的需求越来越多,社会申请查询数量持续攀升,特别是一些经济发达地区受理查询数量增幅巨大。在全国联网尚未实现时,产生了一些实际问题,如:异地查询成本大影响工作效率;还有一些有行贿犯罪记录的企业为了规避查询专门到一些无法有效开展异地查询的地方开展业务等等。所以,高检院决定对行贿犯罪档案查询系统进行全国联网。
2010年,高检院设立行贿犯罪档案查询管理中心,负责行贿犯罪档案查询、查询系统全国联网和对各地查询工作的指导。经过一段时间的紧张准备,2012年2月16日,检察机关行贿犯罪档案查询系统实现全国联网,构建起一个覆盖全国“四级一体”的查询网络体系,形成了一个完整的全国行贿犯罪档案查询信息数据库和统一的查询信息平台。
受访专家认为,行贿犯罪档案查询系统实现全国联网是检察工作的创新,是检察机关充分发挥预防职能,服务经济社会发展的一个有力举措。“全国联网克服了预防贿赂犯罪的地域限制,让行贿者无处遁形;有利于推动社会诚信体系建设,实现信用体系与司法工作的有机结合,彰显司法公正和社会正义。”聂资鲁说。
记者了解到,从2006年检察机关正式接受社会查询以来,共受理行贿犯罪档案查询139万次,有关部门和单位对经查询有行贿犯罪记录的单位1983家和个人3075名进行了处置。这些处置主要包括限制准入、取消投标资格、降低信誉分或资质等级、中止业务等等。
受访专家指出,行贿犯罪档案查询系统全国联网后有利于进一步完善预防职务犯罪信息系统,方便社会各界查询,有良好的法制宣传作用;对于潜在的行贿犯罪具有强烈的警示作用,有利于促使国家工作人员远离职务犯罪的侵害;有利于促进检察机关法律监督与行政执法、行业监管的优势互补和力量整合,大大降低工程建设领域官商勾结、权钱交易的几率,有效预防贿赂犯罪。
检察机关对“黑名单”变化应及时跟踪更新
检察机关行贿犯罪档案查询工作得到了有关行业主管(监管)部门的积极响应和大力配合。记者了解到,很多地方建设、水利、交通、招投标等主管部门出台文件或规定,将行贿犯罪档案查询作为招投标和政府采购的必经程序,要求凡是参加投标或政府采购的企业必须经过行贿犯罪档案查询这一关。
如果通过行贿犯罪档案查询发现某单位和个人有行贿犯罪记录,行政监察部门、行业主管监管部门和业主单位会根据不同的情况,依法、依规作出处置。目前处置办法主要包括:取消投标资格、中标资格,降低资质等级,扣减信誉分,一定时期内限制准入,吊销资质证书、营业执照,以及中止业务等等。高检院有关负责人表示,检察机关只提供查询服务,对经查询有犯罪记录的单位和个人不予处置,也不作干预。
在有关部门和单位的大力支持、配合、协助之下,行贿犯罪档案查询工作得到迅速发展,查询系统得到了广泛运用。据统计,2011年全国检察机关共受理行贿犯罪档案查询63万次,被处置单位533家、个人887名。不少地方投标单位和个人主动到检察机关进行查询以“自证清白”。
“行贿犯罪信息资料库有了,相关的处罚规定也有了,下面就看法律法规的执行力怎样。”任建明表示,如果行政监察部门、行业主管(监管)部门和业主单位真正按照法律法规的规定去执行,行贿犯罪档案查询系统就能发挥出很大的威慑力。
为了保证落实查询结果,检察机关不断加强与有关部门的协调配合。高检院已与住建部、交通运输部等9个部委形成纪要,规定在相关行业和领域内,例如招投标、政府采购等关键环节,有关部门和建设单位必须到检察机关进行行贿犯罪档案查询,作为监管工作的必经程序之一,并将处置的结果反馈给检察机关。检察机关还主动对应用情况进行跟踪监督,进行监督、督促。
“这个‘黑名单’不能是一成不变的,检察机关要及时跟踪更新。”林喆表示,“黑名单”可能会处于流动变化中,检察机关必须通过细致、准确的工作,及时体现名单的变化。“因为有的企业可能一开始是优质企业,但后来因发生贿赂行为变坏了;而有些企业可能开始有不良行为,被录入‘黑名单’,但后来经过内部整改等,又变成良好的企业。这些变化要在行贿犯罪档案资料库中得到体现。”她说。
未来工作面临很多挑战
高检院有关负责人向记者表示,联网后,行贿犯罪档案查询工作面临很多挑战。行贿犯罪档案信息系统的建立和维护,就给行贿犯罪档案查询管理中心的工作人员提出了不小的挑战。
记者了解到,检察机关基于法律监督职能,把1997年10月以来由检察院立案侦查并经法院作出生效判决的行贿、单位行贿、对单位行贿、介绍贿赂犯罪案件信息,以及一些行贿行为、受贿犯罪的信息集中、整合起来,形成了一个行贿犯罪档案库,以此作为开展行贿犯罪档案查询工作的基础。目前,行贿犯罪档案包括工程建设、金融、医疗卫生、教育、政府采购等领域。
行贿犯罪档案中也录入了一部分行贿行为信息,即客观上实施的未被追究刑事责任的行贿行为信息,主要包括法院裁决认定的受贿罪相对应的行贿行为事实和检察机关不起诉决定中认定的行贿行为事实。由于这部分信息更加敏感、复杂,涉及更多方面的问题,所以还不能全面公开接受社会单位和个人的查询,但是一些地方已经在做试点工作,待时机成熟之时方可具体运用。目前,检察机关可以接受纪检监察、组织人事等部门的查询。
据这位负责人介绍,目前,行贿犯罪档案查询管理中心面临信息的录入、整理、储存等海量工作。随着社会上查询需求的增多,公众对行贿犯罪档案查询工作的要求也会越来越高,对检察机关的查询质量、效率、服务等都提出了更高要求。
“面对这些实际上的挑战,我们必须不断改进工作,从机构到人力、技术等各方面不断推出新的措施。”这位负责人表示,将来检察机关对查询结果的运用也会投入更多的精力跟踪、反馈并进行督促,保证查询结果得到实际运用。
这位负责人还表示,检察机关将不断拓宽行贿犯罪档案查询的服务领域,更好地发挥查询工作的效能,增强分析能力,让它更加管用,更加显示出它在防范职务犯罪、市场廉洁准入方面的作用。
受访专家表示,国外的信用制度和“黑名单制度”等都值得我们在未来工作中适当借鉴。聂资鲁介绍说,美国设立信用记录公司,对金融市场参加者的信用状况进行调查登记。如果有过不良的民事记录,甚至刑事记录的,如诈骗、开空头支票、欠款不还、破产等,在贷款、上保险时,要多掏利息或保险费。
国外在工程建设领域还有“黑名单制度”。聂资鲁表示,在美国,被列入黑名单的承建商不得承接政府工程,政府部门在批出工程合约时必须核查中标人是否被列入黑名单。
“类似于行贿‘黑名单’,将来我们是否考虑也搞一个受贿‘黑名单’。”任建明表示,“受贿不光是官员,也有企业和企业之间的贿赂,包括像足球裁判、俱乐部球员,他们也可能成为受贿者。如果我们能依托案件有罪判决将这些信息建立资料库,形成受贿‘黑名单’,同样对我们社会诚信的形成、提升有促进作用。”
“行贿犯罪档案查询系统实现全国联网的成功范例提醒我们,在廉政建设中要有一种整体观念,今后的很多好举措都可以演变为全国性的,不仅局限于某一地。这样可以更加发挥它的时效性,加大它的防范性。”林喆认为。
“我还有一个担忧。”林喆表示,“在现实中,有些企业为了‘洗白’自己,可能会想方设法拉拢腐蚀行贿犯罪档案查询网站的管理人员。所以,专门管网站的工作人员要防范社会行贿。”她建议检察机关建立相应的监督机制,通过聘请社会监督员的方式防患于未然。
